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互联网域名管理 美国真的要交权了吗?
当您通过手机、笔记本或台式电脑连上互联网时,也许不会感到有什么不同。但在互联网几十年发展史中,这一天可能具有特殊意义。

就在这一天,美国政府终于将互联网域名管理权移交“互联网名称与数字地址分配机构”(ICANN),从而结束对这一互联网核心资源近20年的单边垄断。

随之而来的问题是,美国真的放弃了互联网控制权了吗?

事实上,这次“交权”并非美国政府心甘情愿,而是在国际社会强大压力下的一点点让步。同时,美国政府也不是随便“交权”,而是设置了严格的前提条件,即交给“全球互联网多利益攸关社群”,并设立了复杂的制衡系统,以保证自己在形式的“交权”后仍拥有隐形的控制权。

总部设在美国加利福尼亚州的非营利性国际组织ICANN成立于1998年,根据与美国商务部下属的国家电信和信息局合约,它承担全球互联网域名系统管理、互联网协议(IP)地址分配、协议参数配置以及根服务器系统管理等职能,而国家电信和信息局对这个机构如何运行具有最终决定权。

自ICANN成立之初,美国政府就承诺未来会交出互联网域名系统管理权,但一直“雷声大雨点小”。直到2013年,“斯诺登事件”曝光美国情报机构大范围监控互联网后,为了平息国际社会的愤怒,美国才于2014年3月宣布加速移交进程。

美国南加州大学互联网研究专家洪宇说,美国政府在互联网顶级域名分配上一直保持单边主义的垄断性控制,构成单极的地缘政治和军事威慑力,所以在世界范围内不得人心。“斯诺登事件”戳穿了美国自称的“开放互联网守护者”假象,严重削弱了它在互联网外交政策上的道德基础。

同时,互联网已由一项前沿技术转变为全球性的基础设施,逐步受到世界各国法律的规范。在此形势下,如果还在最基础的互联网资源层面坚持一国特权,没有太大意义,反而让美国政府陷于被动。这些都是导致美国最终决定“交权”的重要因素。

正如美国国家电信和信息局近日在一份背景声明中所承认,长期以来,美国政府在互联网域名系统管理中的角色“一直是让外国政府不满的一个源头”,一些国家因此呼吁由联合国、国际电信联盟或新设立一个政府间机构来接管域名系统管理权,“如果美国政府不完成这一权力的移交,各国以多边政府运行方式取代多利益攸关模式的呼声只会越来越高”。

应该说,在美国国家电信和信息局交出对ICANN的控制权后,表面上美国对域名管理的行政干预能力确实大幅削弱,但美国已充分利用最后一段时间的权力,为ICANN今后的演变埋下伏笔,“多利益攸关模式”就是关键。

所谓“多利益攸关模式”,是指包括学界、民间组织、行业组织乃至政府等在内的多元参与。但是,为了避免交权后被其他政府或某个第三方控制或者“恶意接管”,在移交条件中,政府及政府间组织被限定为政策制定顾问的角色。超过160个国家的政府整体作为一个咨询委员会参与进来,必须在委员会内部达成共识之后方能发布政策建议。

因此,ICANN独立接管互联网域名管理权后更可能走向“私有化”,而非多边政府运行。这并不符合世界其他国家的主张。

曾撰写多本全球互联网治理专著的美国佐治亚理工学院教授米尔顿·米勒认为,这种互联网治理模式是一个“重要创新”。他对新华社记者说:“这标志着网络空间的国家主权走向人民主权。”但他也承认,还需等这种模式开始运行后才能知道是否实际可行。

值得注意的是,互联网巨头在“多利益攸关模式”中将扮演重要角色,而美国将通过比其他国家强大得多的企业、硬件和软件技术、人才等优势继续保持影响力。

洪宇认为,虽然“全球互联网多利益攸关社群”原则上支持多元参与,但实际上互联网企业将拥有极大影响力,所以这次移交获得了亚马逊、谷歌、思科、微软和脸书等巨头支持,而这些都是美国企业。另外,最具商业价值的域名资产,如顶级域名中最大的“.com”、排名第五的“.net”都在美国企业威瑞信手里,不会随着此次交权而改变,“域名产业的政治经济格局暂时没有变”。

此外,对今后的互联网管理,美国法律的控制也仍然存在。美国国家电信和信息局局长劳伦斯·施特里克林曾表示,ICANN会“一直并将继续受到(美国)反垄断法的制约”。交权方案也明确指出,这个机构的总部仍位于加州,必须遵守当地法律。

显然,在互联网域名管理权转移的过程中,其适用法律是一个讨论焦点。米勒指出,美国政府尤其是执法与行政机关对ICANN的影响确实在减小,但美国法律将继续影响这一机构。他进一步解释说,ICANN是一个国际机构,所以一旦有行为被认为制造或增加垄断,将不仅可能受美国反垄断法律调查,在中国或欧洲也同样可能接受反垄断法律调查。

从长远看,ICANN未来是否有可能在美国之外如瑞士建一个平行机构,以提升其国际化合法性,目前仍不得而知。


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